¡Paridad en el Congreso General!

Ha sido una enorme noticia que ambas Cámaras en el Congreso de la Unión estarán integradas de manera paritaria. Se ha proyectado que la Cámara de Diputados esté integrada por 246 diputadas (equivalente al 49.2%) y el Senado por 65 mujeres (equivalente al 50.8%). La historia no ha sido sencilla, para llegar a ello hemos tenido que recorrer un larguísimo y complicado camino. Lo que sigue es un documento preparado en 2014. 

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En nuestro país se reconoció ciudadanía plena a la mujer hasta 1953, año en que se introdujo a la Constitución su derecho al voto. Si bien en 1974 se reformó la Constitución para establecer en su texto la igualdad formal entre el hombre y la mujer; y en 2001 se introdujo la cláusula de no discriminación al artículo primero; la evolución de la igual participación de la mujer como candidata y como integrante de los órganos de representación pública ha sido acompasada.

De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI)[1] el crecimiento en la participación de la mujer en las dos cámaras que integran el Congreso General ha sido lento, en 1964 había un 3.4% de senadoras, mientras que para 2006 el porcentaje había llegado al 20.3% y en 2013 al 33.6%. Por lo que hace a la Cámara de Diputados, la proporción creció significativamente, entre 1952 en que hubo un 0.6% y 2013, en que se llega al 36.8% El aumento en la participación de las mujeres no ha sido constante, pues según se muestra en los datos del INEGI, la LV Legislatura (1991-1994) tuvo en ambas cámaras una caída en la proporción de mujeres respecto de la legislatura anterior. En el Senado bajó del 15.6% en la LIV Legislatura al 6.3% en 1991 y la Cámara de Diputados, pasó del 11.8% de 1988 al 8.8% en la LV Legislatura. 

En el análisis del INEGI “Mujeres y Hombres en México, 2010” se reporta que el padrón nacional entre 1997 y 2009 estuvo integrado por una proporción bastante paritaria entre hombres y mujeres, donde el 52% corresponde al género femenino. En 2007, el número de mujeres inscritas en el padrón electoral correspondía a 107 por cada 100 hombres.

Lo anterior refleja que, si bien la proporción de hombres y mujeres en posibilidades de ejercer sus derechos de participación política activa como candidatos y representantes es bastante paritaria, la realidad es otra cuando se mira la composición de los órganos de representación.

En su estudio de 2010, el INEGI distingue tres etapas en la evolución de la participación de la mujer en el ámbito político: la primera, entre 1953 y 1961, en la que el crecimiento en la participación de la mujer en el Poder Legislativo Federal fue bastante bajo, se lograron apenas nueve escaños. La segunda, hasta 1979, cuando se alcanzaron el 8% de los curules en la Cámara de Diputados, lo que equivale a 32 escaños. La tercera, entre 1982 y 2000, en que la participación de la mujer tuvo un crecimiento más rápido y se logró pasar de los 42 a los 80 escaños. Esto último se relaciona con las modificaciones realizadas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE)[2] en 1996, gracias a las cuales, en 1997 las mujeres alcanzaron 87 escaños.

Lo anterior muestra que la reforma[3] al COFIPE publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de noviembre de 1996, si bien no contaba con mecanismos para hacerla exigible, tuvo eficacia para generar mayor representación de la mujer en las legislaturas.

En 2002 se realizó una nueva reforma al Código electoral, publicada el 24 de junio en el Diario Oficial de la Federación, en ella, se establecieron criterios para implementar cuotas de género[4] lo que también se tradujo en un aumento en el número de escaños obtenidos en las elecciones de 2003, cuando se pasó a los 112 en total.

De acuerdo con el INEGI, en 2006 se presentaron 39.7% candidatas mujeres a las elecciones para la Cámara de Senadores, y de los 128 escaños del Senado, solamente 21 eran mujeres, es decir, representaban el 16.4%. Del total de 156 candidaturas postuladas, solamente resultaron electas 13.5%

En 2008 se verificó[5] una reforma total al COFIPE publicada el día 14 de enero en el Diario Oficial de la Federación, en ella se introdujeron nuevas reglas para lograr la paridad en la participación de la mujer en materia electoral. Así, se estableció en el primer párrafo del artículo cuarto que es "derecho de los ciudadanos y obligación de los partidos políticos, la igualdad de oportunidades y la igualdad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección popular." Y se estableció como "Obligación de los partidos políticos, garantizar la igualdad y procurar la paridad de los géneros en sus órganos de dirección y en las candidaturas a cargos de elección popular" (artículo 38 párrafo 1, inciso s).

Se dispuso que "la totalidad de solicitudes de registro de candidaturas deberán integrarse con al menos el 40% de candidatos propietarios de un mismo género, procurando llegar a la paridad" (artículo 219), lo que implicó el crecimiento del umbral de 70/30% a 60/40%. 

Entre 2006 y 2009 creció el número de candidatas postuladas para la Cámara baja: pasó de 840 a 1646 candidatas. Sin embargo, en 2006 fueron electas tan sólo 113 diputadas y en 2009, 140. En la Cámara de Senadores la relación de candidaturas efectivas fue también baja: en 2006 se presentaron 156 candidatas propietarias de las cuales tan sólo 21 resultaron electas.(ver la tabla arriba)

Las candidaturas de las mujeres para ocupar un escaño legislativo se caracterizan porque los partidos políticos suelen postular más mujeres para las candidaturas de representación proporcional que para las de mayoría relativa y presentaban más mujeres como suplentes en las fórmulas que como propietarias.

Los datos anteriores revelan que a pesar de que se cumple con la premisa de equidad en la formulación de candidaturas, ello no se traduce en candidaturas efectivas. Es decir, la norma es interpretada por los partidos de tal forma que aunque postulan más mujeres, su postulación no se traduce en una elección, las candidaturas no son efectivas. Ello implica que se requieren acciones afirmativas que favorezcan la integración paritaria de los órganos de representación, es decir, que las candidaturas sean efectivas y no una mera formalidad. 

Para el proceso electoral 2011-2012, se aplicaron diversos acuerdos del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) para el cumplimiento de la cuota de género para el registro de candidaturas en los que se requirió que se cumpliera con porcentajes de género, por separado mayoría relativa y representación proporcional; que se presente un máximo de 180 y 38 candidatos propietarios de un mismo género a Diputados y Senadores de mayoría relativa, respectivamente, si no hay elección democrática; que en las listas de representación proporcional se procure que la fórmula completa se integre por candidatos del mismo género; y que se realizaría un sorteo entre candidatos registrados para determinar quiénes perderán su candidatura, si no se daba cumplimiento a la cuota de género en candidatos de mayoría relativa, aun con requerimientos.[6]

Ello se tradujo en los siguientes resultados: en 2010 la Cámara pasó del 23.6% al 27% y en 2013 al 36.8%. Por su parte, en el Senado de la República, la representación de las mujeres se incrementó del 21.1% al 23.4% en 2010 y para 2013 subió al 33.6%

De los datos anteriores y su relación con las modificaciones introducidas en la normativa sobre candidaturas federales puede concluirse que la existencia de acciones afirmativas que procuran la participación paritaria de la mujer en la postulación de candidaturas y en la integración de órganos de representación popular ha sido eficaz.

Sin embargo, la desigualdad en la participación de la mujer en las cuestiones políticas y en la toma de decisiones colectivas no ha sido corregida. Los datos aquí vertidos muestran que si bien la mujer ha alcanzado mayores porcentajes de representación, y que esta tendencia va en aumento, la realidad es que aún se encuentra lejos de que exista una participación en términos de paridad. La introducción en el artículo 219 de la regla conocida como “60/40”[7] no ha sido cumplida, así en las legislaturas posteriores a la reforma de 2008, la integración de ambas cámaras ha estado por debajo del 30% respecto de legisladoras[8].

Además, está la problemática de la elusión de las obligaciones legales por parte de los partidos políticos, por ejemplo: al inicio de la LXI Legislatura, en septiembre de 2009,  las mujeres representaban el 28% en la Cámara de Diputados, para noviembre del mismo año, la cifra se redujo a 27.6% “lo que denota que la participación de las mujeres en los espacios parlamentarios sigue siendo no sólo limitada, sino que además está sujeta a la especulación de los partidos políticos en torno al cumplimiento de las cuotas de género.”[9]

En atención a esta problemática es que el Órgano Revisor de la Constitución asumió esta inequidad como un problema en la concretización del principio de igualdad y resolvió introducir al artículo 41 constitucional el principio de paridad de género para garantizar la igualdad sustantiva de la mujer en su participación mediante candidaturas efectivas para la integración de los órganos de representación popular.

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[1] Se citan los estudios publicados por ese instituto: “Mujeres y hombres en México 2013” y “Mujeres y hombres en México 2010”.

[2] Abrogado el 23 de mayo de 2014.

[3] Se reformó el artículo 22 para introducir lo siguiente: "Los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores, no excedan del 70% para un mismo género. Asimismo promoverán la mayor participación política de las mujeres".

[4]  En el artículo 38, inciso s) se determinó la obligación para los partidos políticos de "garantizar la participación de las mujeres en la toma de decisiones en las oportunidades políticas" y en su artículo 175-3 se estableció que "los partidos políticos promoverán y garantizarán la igualdad de oportunidades y la igualdad entre mujeres y hombres en la vida política del país, a través de postulaciones a cargos de elección popular en el Congreso de la Unión, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional."

[5] Cfr. La relatoría de la Mesa 1 sobre cuotas de género en materia electoral de la Primera Reunión Nacional de Consejeras Electorales del IFE celebrada en la Ciudad de México del 24 al 26 de noviembre de 2011. Consultado en: http://genero.ife.org.mx/primera-reunion-consejeras_2011/m1.html

[6] Ídem.

[7] D.O.F. 14 de enero de 2008.

[8] Durante la LXII Legislatura en el Senado había un 33.6% de mujeres y en la Cámara de Diputados un 36.8%.

[9] La participación política de las mujeres. De las cuotas de género a la paridad. Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género. CEAME. Cámara de Diputados, LXI Legislatura. México, 2010. Página 81.

Este es un texto que publiqué en 2015 sobre el desarrollo del criterio de paridad de género en candidaturas federales en la SCJN durante la revisión de diversas acciones de inconstitucionalidad en 2014 a propósito de la publicación de las leyes electorales. 

Paridad de género: igualdad sustantiva y efectividad en las candidaturas 

Geraldina González de la Vega 

En septiembre de 2014, el Pleno de la Suprema Corte dedicó sus sesiones a analizar más de cincuenta acciones de inconstitucionalidad presentadas por partidos políticos en contra de las reformas realizadas a leyes electorales generales y locales. En dicho proceso, se combatieron disposiciones relacionadas con el principio de paridad de género de las leyes del Distrito Federal y de Chiapas.  

El principio de paridad de género contenido en el segundo párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional fue incorporado a nuestra Constitución mediante la reforma político-electoral en febrero de 2014 y por primera vez fue interpretado por el Tribunal Constitucional mexicano. 

En la discusión del Pleno, el Ministro Zaldívar planteó en sus proyectos1 que éste establece un principio de igualdad sustantiva (aquélla que trata acerca de los impactos de la norma en la realidad) en materia electoral que implica un mandato de optimización a los poderes públicos para ser realizado en la medida de sus posibilidades. Lo que significa que, en la medida en que no sea desplazado por una razón opuesta (otro principio rector en materia electoral, como lo serían el democrático o la efectividad del sufragio), el principio de paridad será la medida para garantizar la igualdad sustancial entre los géneros, tanto en las candidaturas como en la integración de los órganos de representación. 

Tal interpretación se basó en los datos oficiales del Instituto Nacional de Geografía y Estadística2 en el que se pueden advertir condiciones de discriminación estructural que han afectado a la mujer en el ámbito político y público.  Así como en el hecho de que a pesar de que mediante diversas reformas a las normas electorales se ha cumplido con la premisa de paridad en la formulación de candidaturas, ello no se ha traducido en candidaturas efectivas. 

Ello implica que aunque se postulan más mujeres, ello no se traduce en la elección de más mujeres, de modo que las candidaturas no son efectivas, lo cual implica que se requieren acciones afirmativas que favorezcan la integración paritaria de los órganos de representación, es decir, que las candidaturas sean efectivas y no el cumplimiento de una mera formalidad.   

En este sentido, los proyectos presentados por el Ministro Zaldívar lo que plantean es que la incorporación de dicha obligación a nivel constitucional conlleva la necesidad de implementar acciones y diseñar fórmulas que generen condiciones que permitan el igual disfrute y ejercicio de los derechos político-electorales de las mujeres.   

Ello debe traducirse en la obligación de que existan candidaturas efectivas, esto es, que los partidos no se limiten a postular mujeres, sino que éstas tengan verdaderas posibilidades de triunfar.  

Por ejemplo, si la lista para la asignación de curules de representación proporcional se integra de manera “paritaria” es decir, 50-50, pero los primeros lugares (que son quienes quedarán en los cargos) son hombres y los últimos lugares son mujeres, no se puede hablar de igualdad sustantiva, esto es, aunque haya una configuración igual de las candidaturas, hay, digamos 10 hombres y 10 mujeres, la realidad es que con ese diseño de lista las posibilidades reales de que la candidatura de la mujer sea efectiva, o sea, se traduzca en un escaño, son escasas o nulas porque ese partido generalmente obtiene, digamos, 8 asientos. Lo mismo sucede en el caso de los representantes de elección directa, un partido puede postular mismo número de hombres que de mujeres, pero a las mujeres las postula en distritos que ese partido no suele ganar, de manera que en los hechos, son hombres los que llegaran a la Cámara. 

De esta forma, los proyectos del Ministro Zaldívar plantean que el Estado está obligado a hacer efectiva la representación como una dimensión política de la justicia que hace posible la participación, en condiciones de igualdad, en la deliberación pública mediante la cual se define el marco de referencia de la justicia, y la forma en que los derechos serán garantizados y protegidos. 

Para el debido cumplimiento de dicho mandato, dicen los proyectos, “es factible el establecimiento de acciones afirmativas, las cuales son medidas de carácter administrativo y/o legislativo que implican un tratamiento preferente a un cierto grupo o sector que se encuentra en desventaja o es discriminado, y que por su naturaleza deben ser de carácter temporal, hasta en tanto se repare la situación que se pretende corregir, pues una vez que se haya logrado el objetivo de igualdad, el trato diferenciado debe desaparecer.”  

Lo anterior es compatible con la CEDAW y con las recomendaciones generales 23 y 25 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en las cuales se ha conminado a los Estados parte a eliminar barreras e introducir medidas especiales de carácter temporal para alentar la participación de la mujer en pie de igualdad, tanto de hombres como de mujeres en la vida pública de sus sociedades son condiciones previas indispensables de la verdadera igualdad en la vida política. Así como a adoptar medidas temporales para lograr una igualdad sustantiva, señaló la exigencia de generar una estrategia que corrija la representación insuficiente de la mujer y una redistribución de los recursos y el poder entre el hombre y la mujer.  Esta igualdad se alcanzará cuando las mujeres disfruten de derechos en proporciones casi iguales que los hombres, en que tengan los mismos niveles de ingresos y que haya igualdad en la adopción de decisiones y en la influencia política. 

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ya venía abonando en este tema con decisiones como “el caso de las Juanitas”. Esta nueva determinación de la Corte es muy relevante pues apunta a que el objetivo constitucional del principio de paridad se refiere a los efectos de la candidatura y no a un mero acto formal de registro, pues éste, como ya hemos visto a lo largo de los 61 años en que las mujeres hemos gozado del derecho al voto.  

El 10 de diciembre de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la sentencia respectiva al Estado de Chiapas3. Habrá que esperar el engrose del Distrito Federal y las respectivas tesis para conocer la opinión del Pleno y cuáles son los alcances concretos, sin embargo de lo discutido en las sesiones públicas puede decirse que una mayoría de los ministros está a favor de que el principio de paridad introducido al artículo 41 constitucional no pretende reiterar la igualdad formal que ya nos garantiza los artículos 1° y 4°, sino ir más allá y procurar la igualdad sustantiva en las candidaturas.