Reformas necesarias

A propósito de la -necesaria- discusión que existe sobre el sistema de procuración de justicia en México, republico esta nota mía con alguna reflexión sobre esto.

Sobre la Procuración de Justicia

Por: Geraldina González de la Vega

In the criminal justice system, the people are represented by two separate yet equally important groups: The police, who investigate crime, and the district attorneys, who prosecute the offenders. These are their stories. –Frase inicial de la serie norteamericana Law & Order.

El caso Greg es el que ocupa hoy más tinta, pero recordemos a los funcionarios municipales de Michoacán, o el intento de “desaforar” a AMLO. ¿Qué dicen del caso Paulette, del News Divine, por supuesto del caso de la Guardería ABC? La indignada opinión pública se lanza con mayor frencuencia en contra del titular del ejecutivo, ya sea el Presidente o sea un Gobernador, el Procurador es un empleado suyo, y por ello es éste quien debe responder por la negligencia en la investigación, por la omisión o por la posible utilización de la procuración de justicia como un arma política. Hoy nos vemos enredeados en el caso de Gregorio Sánchez, Greg, candidato a gobernador del estado de Quintana Roo y quien es investigado y aprehendido por la Procuraduría General de la República a unas semanas de las elecciones en su estado.

¿No es hora de que comenzemos a pensar en serio en la indispensable autonomía del Ministerio Público, por un lado, y de su separación en autoridad investigadora y persecutora, por otro?

La Procuraduría General de la República fue creada en 1900, durante el gobierno de Porfirio Díaz, su Secretario de Gobernación, Manuel González Cosío fue quien concibió la necesidad de crear esta institución en 1896, y fue hasta 1899 que se propuso su creación en el Congreso. La propuesta de hace más de 100 años consistió en la creación de una Procuraduría que asumiera las funciones del Ministerio Público Federal para investigar los delitos federales, la propuesta consideraba que las funciones de procuración de justicia que recaían en el Procurador General y en un Fiscal, no deberían pertenecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la que hasta entonces eran parte, por lo que se propuso fusionarlas en el Ministerio Público de la Federación y separarlo del Poder Judicial.

Las atribuciones de estos funcionarios adscritos a la Corte consistían en representar los intereses nacionales y procurar la administración de justicia, facultades todavía muy lejanas a lo que ahora debe ser el Ministerio Público.

En octubre de 1900 se creó por decreto presidencial la Procuraduría General de la República, su primer titular fue Rafael Rebollar quien fungió como Procurador General hasta 1911, siendo el funcionario que más tiempo duró en su encargo. Durante la Revolución Mexicana, la procuración de justicia sufrió algunos cambios, y con la entrada de la Constitución de 1917 la Secretaría de Justicia desapareció, y con ello se delimitaron las facultades del Ministerio Público Federal para convertirse en la única autoridad encargada de la persecución e investigación de los delitos confiriendo su titularidad al Procurador General de la República, reformas definidas en los artículos 21 y 102, siendo el nombramiento del Procurador, realizado directamente por el Ejecutivo.

La Procuraduría General de la República tenía dos atribuciones, una, como titular del Ministerio Público, es decir, perseguir e investigar los delitos, ejercitar la acción penal y participar en los Juicios de Amparo, y otra, como representante del Gobierno Federal y consejero jurídico, facultad que en 1994 fue suprimida de la Institución.

A partir de 1917 y hasta la fecha, la Procuraduría General de la República ha sufrido reformas y modificaciones que responden a los cambios sociales, y al aumento y a la organización de la delincuencia, por ejemplo el Narcotráfico.

Dada la marcada dependencia del Procurador hacia el Ejecutivo, la Constitución fue modificada para que su nombramiento fuera ratificado por el Senado, aun así la Procuraduría depende del Presidente, el Procurador forma parte del gabinete presidencial y aunque goza de autonomía técnica, se percibe la dependencia del Ejecutivo, por ello, y por el extraordinario crecimiento de la inseguridad en el País, se ha pensado dividir sus funciones en dos instituciones.

Esta propuesta que se ha venido reflexionando hace ya varios años, y estuvo a punto de concretarse con el cambio de gobierno en 2000. El llamado "Equipo de Transición" presentó su proyecto de justicia y seguridad pública donde se habló de una Secretaría de Justicia y de una Fiscalía General de la Federación, de formación de policías universales y de una acumulación de atribuciones en una nueva institución. En 2000 se creó la Secretaría de Seguridad Pública, pero la Procuraduría quedó intacta. Lo cierto es que urge una reforma medular a la procuración de justicia y la seguridad pública, temas que actualmente son una de las mayores preocupaciones de los mexicanos y para lograrlo se necesita la especialización, la profesionalización y la autonomía, así como la división de atribuciones en instituciones especializadas.

Especialistas en la materia se han pronunciado a favor de una reforma en materia de procuración de justicia y seguridad pública, dicen, que lo necesario es darle autonomía al Ministerio Público separándolo del Ejecutivo, dividir sus funciones en cuanto a autoridad y como parte, así como la profesionalización y especialización de agentes del Ministerio Público y Policía Investigadora, y una estricta vigilancia de funcionarios dentro de tales dependencias. La idea es pues separar las facultades del Ministerio Público con el objetivo de adelgazar sus atribuciones y escindirlas en dos instituciones, una encargada de velar por la sociedad, representándola como parte en los juicios de orden penal y otra como autoridad investigadora e integradora de la averiguación previa, lo que traería como consecuencia una disminución del poder que actualmente goza el Procurador General de la República.

Una Fiscalía General de la Federación recibiría la función acusatoria del orden jurídico, su carácter deberá ser autónomo y su titular ser nombrado a propuesta del Ejecutivo con ratificación del Senado, pudiendo ser removido por dicha Cámara. La Fiscalía continuaría ejerciendo las atribuciones que la Procuraduría General de la República tiene actualmente, en materia de extradición, asistencia jurídica en materia internacional y ejercería las atribuciones de cooperación internacional en la lucha contra el narcotráfico y la delincuencia organizada, así como las funciones en controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y denuncias de contradicción de tesis; el Centro Nacional contra las Drogas queda integrado como está actualmente, es decir, continuaría en la Fiscalía, pero revisando y reestructurando sus funciones.

También es indispensable la creación de un Instituto Autónomo Nacional de Servicios Periciales, que atendería por igual los requerimientos del Ministerio Público y de los particulares, con plena independencia y autonomía, lo que daría una mayor transparencia a los dictámenes realizados.

Actualmente, y en el marco de las propuestas de Reforma del Estado presentadas por el PRI y PRD-PT-Conv, así como por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, existen diversas propuestas en este sentido. La propuesta del PAN no tiene ninguna en este sentido. La del PRI propone que el Procurador de la República sea nombrado por 2/3 del Senado por 4 años con posibilidad de una reelección, junto con un Consejo del Ministerio Público. La propuesta conjunta del PRD-PT-Conv mantiene que el Procurador de la República debería ser nombrado por 2/3 del Senado por 5 años, junto con 10 integrantes de un Consejo Consultivo. En ninguna de las dos propuestas de partidos se propone la escisión de las tareas de la Procuraduría.

La propuesta IIJ-UNAM en cambio, sí habla de distinguir la función persecutoria de los delitos de la función de representación social que, dice, actualmente confluyen, de conformidad con el artículo 102, apartado A de la Constitución, en el Ministerio Público de la Federación. De esta forma, la propuesta IIJ-UNAM recomienda que la primera función, considerada como función de Estado, sea encomendada a un órgano constitucional autónomo: la Fiscalía General del Estado; mientras que la segunda función, en cambio, permanecería como atribución del Ministerio Público de la Federación a cargo de un Procurador General de la República. La titularidad de la Fiscalía General del Estado se depositaría en un “fiscal general”, en cuya designación participarían el Presidente y el Senado de la República, pero bajo un procedimiento que garantice su independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. Un detalle que me parece digno de agregar, es la propuesta de que los fiscales pertenezcan al servicio civil de carrera y tengan las mismas prerrogativas que gozan los jueces del Poder Judicial a efecto de que realicen su labor con independencia e imparcialidad.

Ninguna de las cuatro propuestas habla sobre la independencia de los Servicios Periciales, un ejemplo digno de mencionar en este sentido es el del Instituto Jaliscience de Ciencias Forenses que “como órgano descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, tiene como objeto propiciar la práctica y emisión de dictámenes periciales con los avances de la ciencia y la técnica, de carácter imparcial y con autonomía técnica de las autoridades a las que auxilian” (ver su Ley Orgánica). ¡Que bien hubiera servido para el caso Paulette!

Es importante mencionar que las propuestas aquí analizadas son únicamente de carácter Federal, por lo que sería deseable que también el D.F., y los Estados de la República siguieran el modelo.

También es importante mencionar que la intención de reformar el sistema de procuración de justicia tiene ya más de una década, y nuestros legisladores siguen sentados en sus laureles. ¿Para cuándo estaremos en condiciones de adecuar el Estado mexicano a nuestras aspiraciones democráticas?

*Nota publicada en Deliberación el día 5 de junio de 2010