Este texto fue originalmente publicado en Gurú Político el 6 de septiembre de 2010
Hoy la Corte retoma el "Caso Radilla" -- 11am por el Canal Judicial.
Tomar en consideración la reciente reforma constitucional de derechos humanos al leer este texto y ver la discusión de hoy.
La Suprema Corte, el Sistema Interamericano y los Derechos Humanos
Por: Geraldina González de la Vega
"La tarea de la interpretación es encontrar un resultado constitucionalmente correcto a través de un proceso racional y controlable, y que a su vez, éste resultado sea justificable de manera racional y controlable, para de ésta forma generar certeza y previsibilidad jurídicas"
--Konrad Hesse
La semana pasada el Pleno de 11 ministros comenzó con la discusión de la consulta a trámite presentada por el Presidente de la Suprema Corte para determinar las medidas a seguir para cumplir con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del caso Radilla. Esta discusión reviste un carácter importante, no sólo por tratarse de uno de los muchos casos de desaparición forzada sucedidos en la década de los setenta y nunca aclarados, sino que además gira en torno a varias dimensiones del sistema interamericano de los derechos humanos en su relación con el sistema jurídico nacional.
En sus sesiones del martes y del jueves los ministros se enfocaron en las formalidades del caso, mismos que no toco en esta nota. Más bien me interesa enfocarme en el fondo del asunto, que es además lo que se plantea en el Proyecto que se discutirá esta semana.
Un Antecedente: Caso Radilla-
En 2001 se presentó ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos una denuncia por la desaparición forzada del señor Rosendo Radilla Pacheco, ocurrida en 1974 en un retén militar en Atoyac de Álvarez en el estado de Guerrero, desde entonces no se volvió a saber nada de él. En 2007, la Comisión determinó que el Estado mexicano había violado diversos derechos a Rosendo Radilla y formuló varias recomendaciones. Para 2008, la Comisión sometió el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorIDH) –como es su facultad- por considerar que el Estado Mexicano no cumplió con sus recomendaciones. El 7 de julio de 2009 se celebró la audiencia pública de la Corte en el caso Radilla. Para noviembre del mismo año dictó sentencia en donde se declaró la responsabilidad internacional de México por violaciones a diversos derechos del Sr. Radilla, y sentencia al Estado mexicano al cumplimiento de diversas medidas de reparación. La sentencia de la CorIDH formula medidas que debe realizar el Estado mexicano en su conjunto para reparar el daño en el caso Radilla y en general, para todos los demás casos de desaparición forzada que sucedieron durante la llamada “guerra sucia”.
En 2001, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitió la recomendación 26/2001 relacionada con 532 casos de personas víctimas de desaparición forzada durante la década de los 70 y principios de los 80 del siglo veinte. La recomendación fue dirigida y entregada en su momento al Presidente Vicente Fox, y en el seguimiento que la CNDH le ha dado, se encuentra calificada con cumplimiento parcial.
Otro Antecedente importante: jerarquía de los tratados-
En marzo de este año, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó que la Comisión Nacional de Derechos Humanos solamente puede presentar acciones de inconstitucionalidad por violaciones a los derechos escritos en la Constitución, dejando fuera de este recurso las violaciones de derechos reconocidos por la vía de instrumentos internacionales, que de acuerdo con la Constitución forman parte del sistema jurídico mexicano. En esa misma discusión, el Pleno se negó a revisar la jerarquía de los tratados internacionales mismo que no es claro en el artículo 133 y ha sido interpretado en diversas ocasiones por la Corte mexicana. En 1999 estimó que los tratados estarían por debajo de la Constitución y por encima de las leyes. En 2007 confirmó esta interpretación.
La Corte no está vinculada a sus decisiones y en la sesión del 4 de marzo podría haber revisado esa interpretación en aras de una mejor protección de los Derechos Humanos. Es decir, lo criticable de la decisión del 4 de marzo no es la definición de la competencia de la CNDH en sí, sino que no se revisara la interpretación del 133 para dotar de una jerarquía superior a los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos. Si los Ministros hubieran adoptado una posición garantista, se hubiera revisado la tesis P. IX/2007, para determinar, por la vía interpretativa, una ampliación en la protección de nuestros derechos y en consecuencia la CNDH podría interponer el recurso. Esto no implica una perversión al texto normativo, ni mucho menos un invento de contentillo. La realidad es que los tratados amplían los derechos reconocidos en el derecho nacional y es deseable que todos los derechos que forman parte del orden jurídico mexicano tengan rango constitucional. Al tener rango constitucional su aplicación prevalece sobre cualquier otra norma local, posterior o especial. Al determinar que los tratados que reconocen derechos humanos tienen la misma jerarquía normativa que la Constitución, todas las normas inferiores deben ser congruentes con éstos.
Volvemos a la SCJN-
La sentencia de la CorIDH fue notificada al Estado mexicano en diciembre de 2009 y publicada en el Diario Oficial de la Federación en febrero de 2010, como parte de las medidas ordenadas. El Ministro Presidente de la SCJN consideró que debido a que dicha sentencia establece medidas para el Estado mexicano, y el Poder Judicial de la Federación es un componente de éste, los ministros debían determinar si esas obligaciones son exigibles y en qué medida lo son. El proyecto para la consulta fue turnado a la ponencia del Ministro José Ramón Cossío. Lamentablemente el Proyecto Cossío propone la no revisión de la tesis sobre jerarquía de tratados internacionales, pues “el caso no lo exige”, más bien, dice, la Corte debe determinar cómo atender las obligaciones internacionales asumidas por el Estado como miembro de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
El proyecto del Ministro Cossío “concluye que el Estado mexicano tiene el deber de cumplir con todas y cada una de las obligaciones que adquirió al adherirse a la CADH, así como con las sentencias que emita la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al haber reconocido la competencia contenciosa de ésta.” México se adhirió a la CADH en 1981 y reconoció la competencia de la CorIDH en 1998. Sobre las medidas del caso Radilla en particular, el Proyecto Cossío analiza una a una aquellas que, a su juicio, corresponde al Poder Judicial antender; y propone la emisión de un acuerdo y una comisión para dar cumplimiento a ellas.
Sobre el valor y alcance de la jurisprudencia interamericana (es decir el conjunto de sentencias, las opiniones consultivas y las resoluciones en medidas provisionales), el Proyecto Cossío propone que será obligatoria para los jueces mexicanos “la de los casos en que el Estado mexicano es parte en el litigio o medidas provisionales”, lo que no sólo es correcto, sino es un deber para los jueces mexicanos, ya que la CADH es parte del orden jurídico mexicano y la competencia de la CorIDH fué reconocida por México. Sin embargo, el Proyecto Cossío propone no reconocer la vinculatoriedad de la jurisprudencia restante, es decir, toda aquella producida por el Sistema Interamericano en casos en los que México no sea parte. Aunque el Proyecto Cossío propone que “ésta última no deja por ello de tener valor e importancia, toda vez que dicha jurisprudencia, pese a que no es jurídicamente vinculante, es altamente significativa como criterio interpretativo y como parámetro para cumplir con las obligaciones de los tratados,” esto significa que para los jueces sería discrecional referirse a los alcances de un derecho de la CADH en una sentencia de la CorIDH en que México no es parte. No queda claro qué quiere decir que la jurisprudencia sea “altamente significativa” y qué implicaciones tiene.
Lo anterior no es cosa menor y es a juicio de muchos un desatino pues como dice el Proyecto, México tiene el deber de cumplir con todas las obligaciones que adquirió al adherirse al CADH, de tal forma que según los artículos 1° y 2° de la Convención, el Estado mexicano se comprometió a “respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna. Si el ejercicio de los derechos y libertades de la CADH no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, entonces México (como todos los Estados Partes) se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. Esto es, México está obligado a respetar y hacer efectivos esos derechos que por la vía de la CADH (aprobada por el Senado mexicano) reconoce. Ahora bien, el Proyecto Cossío se queda allí, como si esto fuera suficiente, la realidad es que los derechos serán nominativos y no normativos. De la aplicación de esas disposiciones se desprenden varios problemas:
¿Cómo hacer efectivos los derechos y libertades contenidos en la CADH sin que la jurisprudencia del Sistema Interamericano tenga carácter vinculante?
Ello no hace sentido si se entiende que es a través de la interpretación de las normas de la CADH como se definen los alcances y contenidos de los derechos y libertades. Dice el Proyecto Cossío que los jueces están obligados a “aplicar el derecho de origen internacional en materia de derechos humanos como derecho interno que es, esto es, a utilizarlo e interpretarlo como cotidianamente lo hacen con cualquier otra norma de origen nacional”, pero, de acuerdo con la CADH, la CorIDH es el órgano competente para interpretar sus normas, de manera que no se entiende cómo es que los jueces pueden utilizar e interpretar el derecho internacional como lo hacen con cualquier otra norma sin tomar en consideración la jurisprudencia del Sistema Internacional. Así como un juez debe tomar en consideración la jurisprudencia de la SCJN para aplicar cualquier norma ya sea una ley ordinaria o una norma constitucional, los jueces deberían tener en consideración la jurisprudencia de la CorIDH para aplicar cualquier norma de la CADH.
Por ejemplo, el artículo 1° de la CADH establece la prohibición de la discriminación “por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.” En la decisión más reciente de la Comisión Interamericana en el caso Karen Atala e hijas v. Chile (y en las Observaciones Generales No. 18 y 20) se establece que dentro del concepto “otra condición social” se comprende la orientación sexual. Si ésta interpretación no es vinculante, en los términos del Proyecto Cossío, quiere decir que cuando un juez mexicano pretenda resolver un asunto de discriminación por orientación sexual podrá no aplicar el artículo 1° de la CADH pues no tiene por qué atenerse a la jurisprudencia del Sistema Interamericano, no es vinculante.
Si se ha incorporado a la CADH al orden jurídico mexicano y se ha aceptado la competencia de la CorIDH, y si la CADH establece que es la CorIDH la encargada de interpretarla, entonces se debe aceptar como vinculante la jurisprudencia del Sistema Interamericano, toda, y no sólo la de los casos en que México es parte. El alcance de la interpretación de la CADH al tratarse de derechos y libertades no puede ser entendida como de efectos inter partes, contradice el espíritu del Sistema, contradice la aspiración universal de los derechos humanos.
Por otro lado, la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, en sus artículos 31 y siguientes establece las reglas para la interpretación de los tratados internacionales -todos. El artículo 31 determina que deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de éstos y teniendo en cuenta su objeto y fin y establece además, que deberán interpretarse las normas de acuerdo con el contexto. Ello remite a la idea de que la CADH es un “Instrumento Vivo” y que debe interpretarse como tal, como ha dicho la CorIDH en diversos casos (Mary and Carrie Dann v. EUA o Ma. Eugenia Morales de Sierra v. Guatemala) y la Comisión en Karen Atala e hijas v. Chile. De aquí que, no se comprenda cómo es que podrán los jueces mexicanos aplicar e interpretar dinámicamente un instrumento que no se limita a su texto, sino que extiende su normatividad a las decisiones de la CorIDH y de la Comisión.
Queda claro que el Proyecto parte del concepto estricto y formal de interpretación, nada nuevo en el Ministro Cossío.
Por otro lado, ¿Cómo es posible “no ir contra el contenido, objeto y fin de los tratados internacionales, y por tanto, velar porque los efectos de las disposiciones de éstos no se vean mermadas por la aplicación de actos y leyes contrarias a su objeto y fin”, sin que la CADH –y otros instrumentos de derechos humanos- tengan jerarquía superior? Dice el proyecto Cossío que los jueces deberán hacer efectivos los derechos y libertades “por medio del análisis de la compatibilidad entre las normas internas y los instrumentos interamericanos, haciendo prevalecer el que mejor proteja o menos restrinja los derechos reconocidos en el sistema jurídico interno conformado por ambos sistemas normativos, en el ámbito de sus competencias.” El problema es que si las normas de los instrumentos internacionales y las normas ordinarias están a un nivel jerárquico inferior de la Constitución, cuando hay un conflicto en su aplicación, se aplican las reglas de interpretación de colisión de normas ordinarias y ello implicaría la no necesaria prevalencia de la CADH sobre otras normas especiales o posteriores. En cambio, si la Corte no fuera tan timorata con el derecho internacional de los Derechos Humanos y revisara la jerarquía de los tratados internacionales, podría entonces reconocer que existe una unidad entre las normas internacionales y las nacionales de derechos humanos y que al reconocer jerarquía superior en las normas internacionales, da una mayor protección de los derechos pues amplía los ya reconocidos en la Constitución y reconoce otros que no están en ella expresamente contenidos. El reconocimiento de la jerarquía superior de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos los haría directamente válidos y por tanto vinculantes, no sólo para autoridades administrativas, sino para legisladores y jueces. El problema es que la jerarquía actual “los tratados están por encima de las leyes pero por debajo de la Constitución” no tiene como consecuencia la invalidez de normas inferiores que los contradigan.
El proyecto Cossío habla de la solicitud en la sentencia del llamado “control de la convencionalidad” esto es, a la interpretación de derechos y libertades acorde a tratados por parte de los tribunales nacionales. En el párrafo §339 de la sentencia del caso Radilla v. México dice:
“...cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”
Esta obligación de la sentencia Radilla no es nueva (la encontramos ya en el caso Almonacid Arellano v. Chile) y tampoco es ajeno del orden jurídico mexicano, como lo encontramos ya en la Tesis XI.1o.A.T.47 K, de Tribunales Colegiados de Circuito:
“los tribunales del Estado mexicano (...) no deben limitarse a aplicar sólo las leyes locales, sino también
Para efectos de la validez de las normas, esto es su pertenencia o no al sistema jurídico, es distinta la aplicación preferente que la supremacía y este es el punto básico por el que resulta necesario que los tratados internacionales de derechos humanos tengan nivel constitucional, pues contienen materia constitucional y en consecuencia deben determinar el contenido material de las normas inferiores para ser válidas.
De lo anterior se desprende que es indispensable que la Corte mexicana se dedique a la articulación de las fuentes internacionales en materia de derechos humanos y su incorporación en el sistema de interpretación interno. Es cierto que existe una importante reforma constitucional en este sentido (ver mi nota sobre ella), pero lamentablemente sigue “atorada” en la Cámara de Diputados. Lo que hace falta es que la Corte Constitucional mexicana formule por la vía interpretativa un bloque de constitucionalidad en donde se reconozca que la Constitución es normativamente más que los 136 artículos que la componen. Esto es, incluir dentro de un bloque normativo, conocido en la doctrina como Bloque de Constitucionalidad, principios y reglas, así como normas de derecho internacional. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia ha restringido las normas internacionales del Bloque a aquellas que reconocen derechos humanos. La finalidad de este concepto es la sistematización de todas estas normas que gozan de la misma jerarquía normativa. De ello resulta que ninguna norma inferior podría contradecirlas, so pena de ser declarada inválida teniendo como consecuencia una mayor coherencia en el sistema, una mayor certeza jurídica y una mejor protección y garantía de nuestros derechos -todos.
Asimismo urge que se acepte el valor del derecho comparado para la interpretación de las normas de derechos humanos, sobre ello ya he hablado en otra ocasión.
Para concluir, vale mencionar que varias Cortes Constitucionales de Latinoamérica han determinado ya el rango superior de las normas internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia de la CorIDH. Al respecto, el Tribunal Constitucional del Perú ha dicho que:
“[La Constitución] exige a los poderes públicos nacionales que a partir del ejercicio hermenéutico incorporen en el contenido protegido de los derechos constitucionales los ámbitos normativos de los Derechos Humanos reconocidos en los referidos tratados, lo cual incluye implícitamente una adhesión a la interpretación que de los mismos hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos...”
Es una pena que la Corte mexicana siga queriendo ser la última instancia abanderando un aldeanismo jurídico que ya no tiene ninguna razón de ser. No se trata de ir en contra de la Constitución, se trata de interpretarla acorde con el garantismo y con la tendencia de la universalidad de los derechos humanos; sus normas lo permiten, pues así han sido diseñadas. Si México no quiere cumplir cabalmente con las obligaciones que se desprenden de la CADH y de la jurisprudencia de la CorIDH entonces, ¿para qué somos parte del Sistema Interamericano?
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